專家解讀不動產登記法征求意見稿 首次提出告知承諾制可確認繼承權

2014年，國務院頒布《不動產登記暫行條例》。2021年1月1日開始實施的民法典也對完善不動產登記制度提出了新要求。近日，自然資源部發布不動產登記法（征求意見稿）（以下簡稱征求意見稿），向社會公開征求意見，為期一個月。征求意見稿共9章126條，包括總則、登記機構和人員、登記簿和權屬證書、登記程序、權利登記等。

　　征求意見稿設計了哪些主要登記制度？有哪些亮點？征求意見稿的公布是否意味著不動產登記立法進程的加快？有何意見建議？圍繞這些問題，《法治日報》記者采訪了北京理工大學法學院教授、民法典研究中心主任孟強和北京市物權法學研究會副會長畢文強。

　　事關千家萬戶重大利益

　　不動產登記亟待法治化

　　記者：不動產登記立法何以如此重要？

　　孟強：不動產是人民群眾最重要的財產，不動產登記關系千家萬戶的重大財產利益和財產安全。對于不動產這種非常重要的財產權利，依法通過登記的方式明確其歸屬，事關我們每一個人。從物權法到民法典，對于不動產物權的變動，一般原則都是采取登記生效制度。比如不動產買賣、贈與，不辦理轉移登記，就是不辦理過戶，當事人之間的約定不能發生物權變動效力，受讓方不能取得不動產的權利。所以，依法明確登記制度，包括不動產登記機關的設置、具體登記審查要件、登記錯誤的賠償責任等，都需要通過專門的不動產登記法加以具體規定，保護交易安全、保護老百姓的不動產權利。

　　畢文強：近年來，產權保護越來越重要，國家越來越重視不動產登記立法工作，制定不動產登記法迫在眉睫。

　　隨著《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規范（試行）》的頒布實施，我國已經逐步建立起不動產登記制度體系，不動產統一登記工作取得了豐富的實踐經驗和立法成果，保障了不動產統一登記制度落地實施。

　　新時代，不動產統一登記工作面臨新形勢、新要求。一方面，隨著改革不斷深入，產權保護的重要性與行政法規、規章效力層次較低的矛盾日益凸顯；另一方面，各地形成很多好經驗，亟待立法總結提煉，推進不動產登記法治化。

　　記者：從不動產登記立法進程來看，此次發布征求意見稿的意義何在？

　　孟強：2014年，國務院頒布《不動產登記暫行條例》。2015年，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出推進確權登記法治化。2016年，《中共中央 國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》要求，進一步完善現代產權制度，推進產權保護法治化。2021年1月1日開始實施的民法典也對完善不動產登記制度提出新要求。

　　從2014年出臺《不動產登記暫行條例》到如今公布征求意見稿，一方面說明，在8年時間里，我們在不動產登記法治化問題上已經形成一定的共識，為制定不動產登記法打下堅實的社會基礎；另一方面，不動產統一登記工作取得的豐富實踐經驗和立法成果，也為制定不動產登記法打下堅實的立法基礎。

　　因此，征求意見稿的公布，意味著不動產登記法的制定工作已經提上立法日程。

　　記者：不動產登記法預計多久能夠出臺？

　　孟強：征求意見稿共9章126條，包括總則、登記機構和人員、登記簿和權屬證書、登記程序、權利登記等，從內容上看已經相當完善。不動產登記法已列入十三屆全國人大常委會立法規劃一檔項目，所以立法進程應該會很快，3至5年內就有可能頒布實施。

　　規定設立不動產登記官

　　提出不動產登記電子化

　　記者：與《不動產登記暫行條例》相比，征求意見稿最主要的亮點有哪些？

　　畢文強：從立法目的與立法框架上來看，征求意見稿在不動產登記實踐基礎上進行了系統化梳理，使我國不動產登記制度首次有了統一邏輯框架，更具有體系性和實操性。

　　登記的權利類型增加了。由原來的9類增加至13類，增加了國家自然資源所有權、居住權、探礦權和采礦權以及取水權。同時在原有的森林、林木的所有權的基礎上增加了使用權，土地承包經營權增加了土地經營權，也為可以登記的權利類型。

　　建立不動產登記官制度。該法設立不動產登記人員職稱，并對登記機構和登記人員有了明確的要求。登記機構中明確要求就有關登記事項詢問申請人并制作詢問筆錄，并對詢問內容也有專門的條文進行了規定；明確了登記人員的審查義務及實地查看義務。對登記機構及登記人員的登記工作有了明確系統的標準規范。

　　對登記類型、登記原則、登記的權利類型均作了細化的規定，非常有利于實際操作。首次明確依申請登記、屬地登記、一體登記、連續登記的原則，特別是一體登記與連續登記，對于有效保護申請權益有積極作用。同時對于各類型的權利登記也作了細化，比如對因繼承或受遺贈取得不動產申請登記的，細化了不動產登記機構確認繼承權的依據類型，如人民法院生效法律文書、告知承諾制、遺產管理人、公證等方式。首次提出告知承諾制可以確認繼承權，并對告知承諾制有部分規定。

　　完善土地承包經營權、土地經營權和宅基地使用權的權利登記，有利于鄉村振興與農民權益保護。進一步完善了土地承包經營權的登記規范，并對土地經營權的登記確權也予以規定，這從法律上進一步保護了農村集體土地流轉，進一步維護了交易安全。同時，對于宅基地使用權的完善，也有利于下一步推進農村宅基地的相關改革，對于進一步盤活農村資產、增加農民收益渠道有著較為重要的影響。

　　孟強：征求意見稿嚴格落實民法典關于不動產登記的一些基本原則和重要制度，使其得以細化，有利于民法典相關規定的落地實施。

　　征求意見稿的內容非常豐富，吸收了《不動產登記暫行條例》實施以來的有益經驗，完善了相關登記規則，體現了近年來不動產登記實踐中的法治進步。

　　征求意見稿特別強調運用互聯網、大數據技術手段實現不動產登記的電子化，體現了科技發展的時代特色。

　　征求意見稿體現了民法典和其他法律中的不動產物權新類型，使這些權利能夠進行登記。比如，民法典規定了居住權，征求意見稿明確提出居住權的登記問題。再比如，農村土地三權分置改革以來，土地承包經營法和民法典中都對此作了相關規定，征求意見稿還對土地承包經營權和土地經營權的登記規則進行細化等。

　　登記程序應盡可能細致

　　權利行使和救濟需明確

　　記者：您認為征求意見稿還有哪些地方需要補充或完善？

　　孟強：對于一些重要的不動產權利類型，例如不動產信托登記，征求意見稿沒有相應規定。根據信托法，設立信托，對于信托財產，有關法律、行政法規規定應當辦理登記手續的，應當依法辦理信托登記，但征求意見稿并沒有提到信托登記，這就導致以不動產作為信托財產的信托，仍然無法辦理信托財產的登記，這對于信托制度的落地生根、發揮作用存在不利影響，因此建議草案將不動產信托登記納入其中，設置為登記的一種類型，使信托財產得以明確歸屬、信托法律關系得以彰顯。

　　此外，不動產登記制度主要是程序性規定，目的是建立其保障不動產權利人的具體規范流程。不動產登記法應當盡量貼合實際、具有可操作性、可執行性。因此，建議征求意見稿應當將登記程序盡可能規定得細致詳盡，才有利于登記部門的實務操作，也有利于不動產權利人的權利行使和救濟。

　　畢文強：征求意見稿第十六條、第十七條、第十八條對于首次提出的登記代理制度、登記責任保險、登記賠償基金，需要進一步完善。

　　建議征求意見稿補充不動產登記與確定權利（確權）的區別，登記機構只對權屬無爭議的不動產予以登記。對于有權屬爭議的不動產權利的確定可以明確申請人的救濟途徑。

　　征求意見稿第二十九條規定，自然人處分不動產，委托代理人申請登記的，授權委托書應當經不動產登記機構見證。建議對如何見證作出說明。

　　對權利人忘記注銷或不注銷，建議法律有明確規定權利滅失情形或可以依職權注銷。（本報記者 陳磊）