自貿區生態環境管理現狀及趨勢

生態環境部聯合商務部、國家發展和改革委員會等7部委近日發布的《關于加強自由貿易試驗區生態環境保護推動高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），有利于引導自貿試驗區加強生態環境保護，破解生態環境保護難題，推動經濟社會發展全面綠色轉型。對此，筆者梳理和分析了國際國內自貿區生態環境管理現狀及趨勢。

國際自貿區概況及生態環境管理要求和經驗

　　目前，國際上主要有自由貿易區（FTA）、自由貿易園區（FTZ）和特殊經濟區（SEZ）等與我國自貿試驗區（pFTZ）建設相似。其中，自由貿易區是指締約一方在其領土上相互給予締約另一方部分（或全部）取消商品貿易關稅和數量限制等貿易優惠安排，是推動全球貿易新規則發展的重要場所。自由貿易園區是在一國部分領土區域內運入的任何貨物就進口關稅及其他各稅而言，免于實施慣常的海關監管制度，是推動國際貿易發展的重要區域。特殊經濟區是指給工商業者和投資者提供區別于境內的特殊監管政策的特定區域，目前全球已建立超過5400多個特殊經濟區，中國以2543個高居榜首。目前，大部分國際自貿區都建立起了環境與貿易平衡的相關管理制度。

　　WTO對環境與貿易平衡進行了相關規定。1994年WTO建立時明確將環境保護作為其基本宗旨之一，并建立了貿易與環境委員會，其職責是明確貿易措施與環境措施之間的關系，促進可持續發展。WTO協定提出：“認識到在處理貿易和經濟領域的關系時……同時應依照可持續發展的目標，考慮對世界資源的最佳利用，尋求既保護和維護環境，又以與它們各自在不同經濟發展水平的需要和關注相一致的方式，加強為此采取的措施。”

　　國際上大部分自由貿易區均設置有生態環境要求。據統計，在85%已簽署并生效的自由貿易區中設置有環境條款，其中30個自貿協定還設置了獨立的環境章節，包括規定不得因吸引貿易投資而降低國內環境保護水平、環境規制權、環境協定相關承諾在貿易協定總的體現、環境分歧解決機制等。隨著環境與貿易規則的發展，自由貿易區協定中的環境條款有進一步增多趨嚴的趨勢。在我國簽署的19個自貿協定全部設置了環境條款，其中8個自貿協定還單獨設置了環境章節。

　　自由貿易園區以立法方式確認了生態環境保護要求。對2200多個自由貿易園區的相關管理規定進行梳理和分析，發現自由貿易園區一般通過單獨立法的方式確立了對園區環境管理的要求。盡管自由貿易園區立法簡化了其區域內的商事制度要求，但大部分自由貿易園區立法仍明確提及其區域內的相關投資和貿易活動必須符合其國內或境內的相關環保要求。

　　生態環境保護是特殊經濟區法律框架體系的重要組成。聯合國貿易和發展會議相關研究指出，特殊經濟區法律框架體系內生態環境保護是其中重要內容。在明確要求特殊經濟區需符合境內環境管理要求基礎上，部分特殊經濟區還對生態環保管理提出了更高要求。如墨西哥《關于特別經濟區的聯邦法律》指出其特殊經濟區建立的目的之一便是要求提升經濟的持續增長，為實現經濟持續增長目標必然要加強生態環境管理；利比亞《特別經濟區法》直接提出要求其特殊經濟區需實現長期的環境可持續性。

　　我國自貿試驗區生態環境管理政策和實踐

　　黨的十七大把自由貿易區建設上升為國家戰略，大幅加快了我國自貿協定、自貿試驗區等對外貿易“平臺”和“窗口”建設。黨的十八大以來，自貿試驗區在生態環境領域進一步深化改革、簡政放權，生態環境保護力度不斷加大。

　　自貿試驗區實施方案和立法明確提出生態環境要求。我國已發布的21個自由貿易試驗區實施方案均提出了生態環境保護的相關要求和目標。涉及生態環境的條款有90多條，其中最多的為服務地方高質量發展；其次為防范環境風險，如“開發利用須遵守生態環境要求”“生態環境風險防范”等共有20多條；此外還有創新環境政策類，如“出口產品低碳認證”“責任報告制度和責任追溯制度”等共有20多條。除新設立的北京、湖南、安徽自貿試驗區外17個自貿試驗區發布的省級地方性法規條例均設置了與生態環境相關的條款，是對實施方案的進一步細化和拓展，確保了可實施和可執行。

　　自貿試驗區重視綠色貿易發展。自貿試驗區積極落實《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》《中共中央國務院關于推進貿易高質量發展的指導意見》等文件提出的“綠色貿易”相關要求，部分自貿試驗區通過立法來確保發展綠色貿易，如《中國（天津）自由貿易試驗區條例》提出：“支持建設亞太經濟合作組織綠色供應鏈合作網絡天津示范中心，探索建立綠色供應鏈管理體系，實施綠色產品清單制度，鼓勵開展綠色貿易。”此外，自貿試驗區還主動對標國際綠色貿易規則，參照國際通行商事和生態環境管理規則，積極參與制定投資準入負面清單。此外，山東等自貿試驗區積極落實我國與其他國家和地區簽署的中國—韓國自由貿易協定等雙邊或區域自由貿易協定中的有關生態環境條款。

　　自貿試驗區積極推動探索綠色管理制度創新實踐。上海市生態環境局印發了《關于支持中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區高質量發展環境管理的若干意見》，通過實施源頭減量、實行兩證合一、優化環評管理、提升政府服務、加大環境基建、強化環保監管共六大類11項措施，服務自貿試驗區高質量發展。浙江自貿試驗區開展新區規劃環評，明確“海陸統籌、以海定陸”的生態保護與開發引導策略，堅持將生態環境保護工作要求融入經濟社會發展各項規劃中，同時強化規劃環評與項目環評聯動，確保島嶼開發利用策略與海洋生態功能相一致。

　　但是距離建設生態環境質量一流、輻射帶動作用突出的高標準高質量自由貿易試驗區的要求方面還有差距，在建立和創新環境管理體制機制方面仍有不足，需進一步提高完善。

　　對標國際規則，應提高生態環境管理水平。加強自貿區生態環境管理是國際普遍共識，目前自由貿易區、自由貿易園區以及特殊經濟區都呈現出加強環境管理、推動環境與貿易相互支持的趨勢。因此我國在推動自貿試驗區建設過程中應統籌考慮，積極主動對標國際高水平環境與貿易規則，包括將高水平自貿協定環境條款、國外先進自貿園區及特殊經濟區環境管理規則納入自貿試驗區進行試點，進一步提高生態環境管理水平和能力，推動環境與貿易相互支持在自貿試驗區率先落地。

　　重視立法，切實保障生態環境管理工作落實落細。國際自貿區通過雙多邊協定、國內立法等方式進一步明確了生態環境管理工作在自貿區建設中的重要作用和地位，也為自貿區加強生態環境管理工作提供了直接的法理依據。因此我國應加強頂層設計，通過自貿試驗區立法等細化《指導意見》相關要求，確保《指導意見》落實落細。

　　創新管理方式，平衡環境與貿易利益。積極借鑒國際自貿區的生態環境管理經驗，充分發揮自貿試驗區“試驗田”作用，加強重大環境和貿易政策舉措改革，在進一步簡化商事制度、簡政放權的同時，確保生態環境管理守住“底線”，形成“放得開”“管得住”“放得下”“接得住”的新型生態環境管理方式。

　　（作者：張彬、李麗平、趙嘉、張莉，生態環境部環境與經濟政策研究中心）