在國務院機構改革中深化數字法治政府建設

摘要：立足世界百年未有之大變局與中華民族偉大復興戰略全局，在全球政府再造浪潮中推進國務院機構改革，著力建設數字法治政府，旨在實現政府治理信息化與法治化深度融合，全面建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府。亟需加強黨的統一領導、加強我國各級政府治道變革、把握八個原則，深化攻堅。

主題詞：國務院機構改革、數字法治政府建設、全球政府再造浪潮、我國行動路徑、服務型政府、國家治理現代化

全國兩會就落實二十大報告中擘畫的實現中國式現代化這一宏偉愿景統一思想并選舉產生新一屆國家機構組成人員，做出了推進國務院機構改革等重大決策。筆者認為，深化新時代的國務院機構改革和各級政府改革進程，重在深入、全面地推進數字法治政府建設，這是政府改革的重中之重，也是改革的著力點和突破口，更是良好契機和重大機遇，可謂時不我待、十分迫切，功在當代、利在千秋。本文就此對國務院機構改革中涉及到的數字法治政府建設問題展開思考。

一、立足世界百年未有之大變局與中華民族偉大復興戰略全局，在全球政府再造浪潮中亟需推進中國政府治道變革

面對國際環境日趨復雜、不穩定性不確定性明顯增加的總體形勢，保持中國經濟高質量發展，中國必須把中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局即中國因素和世界因素統籌起來考慮;必須把中國社會主義現代化歷程同經濟全球化發展進程統籌起來考慮;必須把中國社會主義初級階段的基本國情同世界和平發展的時代主題統籌起來考慮;必須堅持底線思維，趨利避害，迎難而上。直面人工智能、大數據、區塊鏈等高科技推進的新一輪產業革命而引發的大國科技博弈及其地位領先之爭日益激烈化、白熱化。相對于西方發展市場經濟上百年的歷程，我國社會轉型呈“壓縮餅干”型，如何在人類前進的時代潮流中不落伍，實現中華民族偉大復興，這是時代挑戰。

“他山之石，可以攻玉”。我國所處的社會情形與100年前美國改革者所面臨的情形極為相似。亟需借鑒全球政府再造理論，吸收摒棄官僚制、建立新型政府及合作治理等做法，推進我國政府再造，而數字法治政府正是建設路徑之一。再造就是創造具有內在改進動力和企業家思維的公共部門，即創建“自我更新的體制”。借鑒國際社會“掌舵”與“劃槳”理論，轉變政府職能，剝離不該管的事務，減少行政審批，著力健全規則、完善制度、加強立法和政府監管。曾經推動克林頓政府改革的理論大師、被譽為“政府再造大師”，“重新設計政府聯盟”的創辦者及前任董事長戴維·奧斯本和特德·蓋布勒于1992年合著的《再造政府》描繪了“再造政府”的“路線圖”(即通過“十大原則”來創造企業化政府)，“對公共體制和公共組織進行根本性轉型，以大幅提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，并通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力機構以及組織文化等來完成這種轉型過程”。政府再造就是運用企業化體制來取代官僚體制，即創造具有創新慣性和質量持續改進的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅使。1996年戴維·奧斯本和彼德·普拉斯特里克合著的《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》從戰略高度詳述核心戰略、后果戰略、顧客戰略、控制戰略、文化戰略及其運用，抨擊官僚化運行機制和管理制度，為政府再造提供戰略支持和路經選擇;再造者應秉持“十大原則”及政府再造的十大原則：(1)起催化作用的政府(Catalytic Government)——掌舵而不是劃槳;(2)社會擁有的政府(Community-Owned Government——授權而不是服務;(3)競爭性政府(C0mpetitive Government)——將競爭機制注入服務提供中;(4)有使命感的政府(Mission—Driven Government)——轉變規則導向型組織;(5)結果導向型政府(Results—Oriented Government)——按結果而不是投入進行撥款;(6)顧客驅使的政府(Customer—Driven Government)——滿足顧客而不是官僚制度的需要;(7)企業化政府(Enterprising Government)——掙錢而不是花錢;(8)預知型政府(Anticipatory Government)——預防而不是醫治;(9)分權的政府(Decentralized Government)——從等級制到參與和協作;(10)市場導向型政府(Market-Oriented Government)——通過市場力量進行變革。 “勇于再造”是政府再造的前提和先決條件，勇氣與氣魄決定改革成敗。1971年William A. Niskannen，?Jr出版的《官僚制與代議制政府》，運用公共選擇理論分析官僚體制和官僚行為，并在批評弊端的基礎上提出改革建議。其所提出的改革主張成為美國里根、英國撒切爾新保守主義改革最主要的理論指導之一。其主張將政府的規模控制壓縮到一個更接近于最優水平的方法就是所有的撥款都要遵循三分之二多數通過批準的統一規則;與多數原則相結合的公共服務的“競爭性供給”將產生接近于最優水平的公共服務;累進稅制是達到社會分配均衡狀態的必要手段等理論主張。

建設數字法治政府就是給我國政府“瘦身”，減少行政審批，構建服務型政府、責任政府、清廉政府、有限政府和透明政府，借助法治和科技的雙重機制和力量規劃政府治理，運用互聯網、大數據、人工智能等信息技術解決公共問題、提供公共服務、實施公共治理，本質上就是政府的數字化、智慧化、法治化。它是當前推動政府治理體系和治理能力現代化的著力點和突破口，是推進“放管服”改革的重要抓手，是促進政府職能轉變的重要動能，更是當前國務院機構改革的重中之重。全面貫徹依法治國方略和網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于各級政府管理服務活動之中去，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供堅強有力的科技支撐和法治保障。

二、如何深入推進數字法治政府建設？

第一，加強黨的集中統一領導。要把堅持和加強黨的全面領導貫穿數字法治政府建設的各領域各環節，堅持正確的政治方向。始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把“兩個確立”轉化為“兩個擁護”的行動自覺，堅決擁護黨中央的權威。牢固確立各級黨委一把手和政府一把手是這項改革工程的第一責任人，亟需切實將中央的部署落到實處。加強數字法治政府建設是創新政府治理理念和方式的重要舉措，是新時代政府工作的一項重大變革，具有劃時代的偉大意義。，需要撲下身子抓落實，一鼓作氣抓到底。正如李強總理所說的：“各級政府部門和公務人員……真正做有創造力的執行者”。

第二，加強我國各級政府治道變革。一要加強各級政府工作人員法治素質和科技信息化素質的培訓和養成。各級政府工作人員要不斷增強法治素質和法治水平，切實增強依法治理政府工作的履職能力和法治素養。要加強普法工作，對于政府工作人員設置門檻，逢進必考、逢升必考，加強基本法律知識的測試和考試工作，采取得力措施倒逼各級政府工作人員學習法律原理，增強《憲法》、《民商法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》及其有關刑事、民事訴訟法律知識的普及，加強各項黨紀條規的普及和訓練，做一個新時代明晰法理和黨紀國法的明白人。要加強科技知識的宣傳和普及，加強大數據原理的基本操作使用和日常監管，能夠嫻熟自如地運用到日常政府監管工作之中去。二要嚴格落實崗位責任制并且嚴格考核管理。對具體崗位制定目標責任制度，嚴格監督、考核和管理，建立健全獎懲激勵機制，做得優秀者要給予獎勵，對于不達標或者嚴重失責的干部給予問責和懲罰。加大考核標準的制定和修改完善等環節工作，細化實化到位;加強考核結果的運用，與干部年度表彰、獎勵晉升及其懲罰處罰、崗位調整等結合起來。堅持一碗水端平，不得在制度標準面前搞人為的變通和朝令夕改，獎勵先進、鞭打落后。三要加強政府治理變革，建設服務型政府。加強數字法治政府建設是一項艱巨細致的系統工程，需要從各個環節上打磨，以釘釘子精神一步一步抓落實、抓細致、抓標準、抓考核、抓管理、抓成效，切實提高人民滿意度。加強調查研究，練好密切聯系群眾的基本功，“高手在民間”，政府工作貴在問計于民、問需于民、問策于民，推動機關人員深入持久地下基層，多接地氣，在官民互動、共建共享之中完善改善政府治理，推進流程再造，提升服務質效，改善服務型政府的建設成效。四要加強各級政府科技平臺的研發和集成使用。遵循立體化、協同性原則，政務服務平臺實現從省(自治區、直轄市)到村(社區)網上政務全覆蓋，年底前各省(自治區、直轄市)實現本地區現行有效地方性法規、規章、行政規范性文件統一公開查詢。五是實行政務數據有序共享。建立健全政務數據共享協調機制，明確政務數據提供、使用、管理等各相關方的權利和責任，推動數據共享和業務協同，高效運行，構建全國一體化政務大數據體系，加強政務信息系統優化整合。加快推進身份認證、電子印章、電子證照等統一認定使用，優化政務服務流程。加強對大數據的分析、挖掘、處理和應用，善于運用大數據輔助行政決策、行政立法、行政執法工作。六要深入推進“互聯網﹢”監管執法模式。對于加強國家“互聯網﹢監管”系統建設，實現各方面監管平臺數據的聯通匯聚，積極推進智慧執法，加強信息化技術、裝備的配置和應用。推行行政執法APP掌上執法。探索推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管，解決人少事多的難題。加快建設全國行政執法綜合管理監督信息系統，將執法基礎數據、執法程序流轉、執法信息公開等匯聚一體，建立全國行政執法數據庫。

第三，在工作中要把握的八個原則：一是人民至上原則。堅持以人民為中心，把滿足人民對美好生活的向往作為政府工作的出發點和落腳點，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數字化服務體系，讓百姓少跑腿、數據多跑路。二是集成改革原則。以數字化改革助力政府職能轉變，統籌推進各行業各領域政務應用系統集約建設、互聯互通、協同聯動，發揮數字化在政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等方面職能的重要支撐作用，構建協同高效的政府數字化履職能力體系。三是協同原則。健全科學規范的數字政府建設制度體系，依法依規促進數據高效共享和有序開發利用，統籌推進技術融合、業務融合、數據融合，提升跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務水平。四是“雙能力”提升原則。努力構建以數字和法治為驅動的政務新機制、新平臺、新渠道，推進全面建設數字法治政府。政府干部應從數字和法治兩方面培養和提升能力，既要善于獲取數據、分析數據、運用數據，加快培養和建設一支業務熟、技術精、素質高的年輕化、專業化干部隊伍，能夠駕馭數字法治政府的運營管理，又要自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾，維護社會公平正義，增強領導干部履職盡責的科學性、預見性、主動性。五是“三層”聯動原則。建設數字法治政府亟需黨政機關從宏觀、中觀、微觀三個層面同時發力，在宏觀戰略層面明晰戰略架構與戰略思維，實施戰略管理法則，健全黨委領導下的數字法治政府建設領導小組，健全制度體系，明晰轉變政府職能的改革目標，做到縱向到底、橫向到邊，不留死角;中觀層面亟需健全體制機制，提升政府治理能力，推進各部門數據共享和逐步開放機制，優化政府機構設置、職能配置、工作流程等程序，建立快速、精準、高效的電子信息化辦公流程和政務服務新模式，改善政府在公共服務、市場監管、社會治理和環境保護等方面的履職能力，并加強權力監督，把權力關進“數據鐵籠”;微觀層面亟需完善大數據的支撐體系，加強信息基礎設施建設，對數據資源挖掘與保護并重，確保數據采集、存儲、流動、交換等安全，提升政府的公信力和治理能力。六是安全性與人權性并重原則。亟需處理好數據安全和人權保障的辯證關系，數據安全是國家安全的重要組成部分，更是數字法治政府建設的首要考量，我們要從“滴滴打車”、平臺霸占菜農經營權等事件中汲取足夠的教訓。改革的目的并不是為了改革而改革，而是為了國家治理的高效運轉和社會整體進步及其人民擁護，而絕不是肆意侵犯民眾隱私權等合法權益，這是我們設計制度時必須牢記的紅線，一切數據的查詢和使用要留痕水印備查，建立制約規則，必須符合正當程序法則和社會公益法則，符合民主化的價值理念追求和信息公開透明及其社會監督法則，公民具有知情權、參與權和監督權，避免無政府主義下的碎片化現象，必須契合“通過設計的行政法”和“良好行政評估”等行政法治的原理要求，努力形成更高程度的“合法性原則”。始終繃緊數據安全這根弦，加快構建數字政府全方位安全保障體系，全面強化數字政府安全管理責任，力求避免數字法治政府建設為強勢資本力量及其不法分子利用。政府需要依法明確平臺義務，實現數字政府與數字經濟、數字社會的協調發展。七是評判標準科學原則。完善數字法治政府的評判標準，并不斷修改，使之盡可能符合科學原則，得到業內公認。加強績效反饋和問題跟進及整改工作，在傾聽民眾呼聲和關切中改善工作，不斷滿足人民對美好生活的向往。八是集約高效原則。著力建設集約高效型的數字法治政府，展開“瘦身計劃”，“強身健體”，去除繁雜的與現代法治原則和數字時代不相符合的職責任務，增強政府治理中的科技元素和法治元素，變管理為服務，輕審批而重監管。政府機關應該增強服務意識和發展意識，履職審批和管理時“不能光踩剎車、不踩油門；不能只設路障、不設路標”，多作“應不應該辦”的價值判斷。增強政府隊伍中的高科技含量和法治人才含量;積極實施人才強國戰略，強化人才建設，重視人才、吸引人才、培養人才，重用高科技人才和法治人才;在黨政機關展開一場整風運動，嚴厲整肅官僚主義和沉疴痼疾，向不作為、亂作為、人浮于事、無所事事、混日子過、作風懶散、不務正業甚至違法亂紀的人與事展開斗爭，對知識落伍、能力低下者果斷清理，著力建設廉潔政府，鏟除吃拿卡要、消極怠工、陽奉陰違、不思進取、違法亂紀等現象;堅持走內涵式發展道路，建設高效法治型政府，謀求實現國家治理事業的集約型增長。

把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理數字化、智能化、法治化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。加快建設全國政務一體化平臺，積極推進基本公共服務均等化，統籌好高質量發展和高水平安全。要貫徹法治保障、科技領航、服務人民、便捷高效、終身追責等原則，著力構建科學、規范、合理的績效評價指標體系，不斷改善政府治理工作，通過善政帶動社會善治，實現政府和民眾協同治理、共建共治共享的良好局面。以數字法治政府建設引領未來發展，提高人民群眾滿意度，全面建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，大力提升法治政府建設數字化水平，更好地把握數字化時代為政府治理帶來的新機遇，努力建設人民滿意的服務型政府。大力推行“互聯網+政務服務”、“互聯網﹢監管”建設，積極推進智慧執法，應用大數據賦能智慧監管、精準監管。

( 作者系公安部智庫研究員、東南大學中國特色社會主義發展研究院特約研究員、中國政法大學兼職教授、人大博士、中央編譯局訪問學者)

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