混合所有制改革在國有企業集團的探索和優化

樓利平???杭州金魚電器集團有限公司

摘要:全面深化混合所有制改革，將進一步激發國有企業活力，推動國有經濟布局戰略調整，加快國有企業轉型升級。文章通過對國有企業改革發展歷程、混合所有制改革現狀和集團化企業管理模式的梳理分析，總結認為全面深化國有企業改革，必須充分發揮我國體制和機制的優勢，堅持黨對國有企業的領導，堅持現代法人治理結構，對國有企業集團實行分層分類管理，通過混合所有制改革，形成有中國特色的現代企業治理機制，全面提高國有資本運行效率和國有企業全球競爭力。

關鍵詞:混合所有制改革；法人治理結構；現代企業制度；國企改革；集團管控

一、引言

2020年6月中央全面深化改革委員會審議通過了《國企改革三年行動方案（2020-2022）》，標志著國有企業改革進入關鍵時期。堅持社會主義經濟制度，堅持黨對國有企業的領導，堅持國有企業市場化改革方向，建立健全現代企業制度，完善公司法人治理結構，分層分類推進混合所有制改革，激發國有企業活力，全面提升國有企業綜合競爭力。

國企改革三年行動方案，為今后深化國企改革指明了方向。當今世界正面臨百年未遇之大變局，十四五期間，我國經濟將從高速增長轉向高質量發展。國有企業將從做大做全向做優做強轉變，從粗放型經營向集約型經營轉變。國有企業集團也將面臨聚焦主業，抓大放小，做優做強的挑戰。

2020年面對忽如其來的新冠疫情，中國全民抗疫，率先恢復經濟，走出困境，充分體現了中國體制和機制的優勢。因此全面深化國企改革，必須結合中國國情，必須結合企業實際，探索和建設有中國特色的現代企業治理機制，做強做優做大國有企業，造福國家和人民，開啟全面建設社會主義現代化強國的新征程。基于此，本文擬對國有企業改革發展狀況進行梳理，結合企業集團管控模式和現代法人治理結構的理論，對集團化國有企業混合所有制改革進行探索和優化，為建設有中國特色的現代企業集團治理模式提供啟示。

二、我國國有企業改革發展狀況

（一）我國國有企業改革發展歷程

新中國成立以后，我國經濟體制發展大致經歷了計劃經濟、商品經濟和市場經濟三個階段。國有企業改革隨之經歷了放權讓利、承包經營責任制、政企分開、政資分開、產權改革、現代企業制度建設、混合所有制改革等過程。改革的過程，就是政府不斷釋放社會生產力的過程。其實質就是在國家經濟發展的不同階段，政府行政職能部門逐步放權讓利于民，激發企業活力，實現全社會共同發展，全員共同富裕的過程。

特別是改革開放以后，中國經濟體制改革始終堅持市場經濟的改革方向，從單一公有制經濟向以公有制為主體、多種所有制經濟并存的經濟體制轉變，資源配置從計劃配置向市場配置轉變。國企改革方向始終堅持以市場經濟為基礎，以法人制度為主體，以現代制度為核心，建立健全產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，推動混合所有制改革和職業經理人制度建設，建設有中國特色的現代企業制度。

改革開放政策調動了全社會的積極性，激發出旺盛的生命力。改革開放四十年，是我國經濟高速發展的四十年。在改革的推動下，國有企業逐步關、停、并、轉，淘汰低、小、散、落的低效企業，國有企業不斷朝大型化、集團化方向發展。目前世界五百強企業中，我國國有企業數量已經超過80家。“大型國有企業已經成為我國國民經濟的中流砥柱，是抗衡境外跨國資本的主力軍，是我國支柱產業的重要支撐。” 因此大型國有企業改革將是今后國企改革的重中之重。

（二）國有企業在我國國民經濟發展中的重要性

我國是社會主義國家，社會主義經濟制度是以公有制為基礎，而國有企業是公有制經濟的主要經濟組織形式，在國民經濟發展中有著不可代替的作用。

國有企業并不是社會主義國家的“專利”。國有企業是現代企業治理中有效的組織形式，是推動世界經濟發展的重要力量，是實行經濟目標和彌補市場失靈的有效工具。國有企業也是政府創造財富的渠道，是政府提供社保、醫療等公共服務的重要保障。

在我國，“國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是中國共產黨執政興國的重要支柱和依靠力量。”?在2020年全球抗擊新冠疫情的戰役中，國有企業勇挑重擔，積極響應政府號召，在復工復產、防疫物資供應、應急保障等方面，發揮了重要作用。特別是集團化大型國有企業更是發揮了不可替代的作用。面對疫情挑戰，中國率先走出困境，充分體現了中國社會主義的制度優勢，體現了國有企業的制度優勢。國有企業已經成為中國經濟的主力軍，是中國經濟的頂梁柱。因此堅持國有經濟為主體，多種所有制經濟并存的基本國策不能動搖。

（三）國有企業混合所有制改革是發展混合所有制經濟的必然趨勢

計劃經濟，主要是通過政府來配置社會資源。而市場經濟，主要是通過市場來配置社會資源。兩種經濟模式各有利弊，各有優缺點，是國家經濟發展到不同階段的產物。目前我國實行的是社會主義市場經濟制度，美國是企業自主型的自由主義市場經濟，德國是宏觀控制的社會市場經濟，日本是政府指導型的社團市場經濟。各種經濟體制各有特色，各有利弊。這些市場經濟模式的差異，主要是由各國政治體制、經濟體制、經濟政策、發展狀況、國家實力、文化等差異造成的。

因此選擇經濟模式，必須結合各國國情，結合自身的發展階段。“混合經濟也稱混合所有制經濟，是指同一經濟組織中，不同的產權主體多元投資、相互滲透、相互貫通、相互融合而形成的新的產權配置結構和經濟形式。混合經濟是多種所有制經濟形式的相互融合、統一，是中國改革開放以來產生的新型經濟形式。在社會主義市場經濟條件下，混合經濟具有旺盛的生命力。”

混合經濟既有政府干預，又有市場調節，是計劃經濟和市場經濟的完美融合。中國地大物博，人口眾多，地區差異、城鄉差異、人員素質差異、民族差異都非常大。混合經濟能更好的適應、滿足這些差異的變化，促進共同發展。因此堅持以公有制為主體，多種所有制經濟并存的經濟模式，應積極發展混合所有制經濟，探索公有制經濟和市場經濟的完美融合。而國有企業混合所有制改革是發展混合經濟的必由之路。

（四）國有企業混合所有制改革現狀

2013年黨的十八屆三中全會提出來混合所有制政策，2014年國家正式實施混合所有制改革。但是截至目前，改革還沒有完全到位。現代企業制度建設不健全，政企不分、政資不分現象依然存在，國有資產管理存在缺位、越位、錯位等現象。在混合所有制改革中，一方面存在，一股獨大、內部人控制、同股不同權、小股東權益無法保障等現象，致使混改進展緩慢。另一方面又存在，部分人利用混改，利益輸送、內部人交易、暗箱操作、侵吞或賤賣國有資產，致使國有資產流失。因此混合所有制改革成果并未達到預期。

根據劉啟亮等作者發表的《國有企業混合所有制改革的現狀和思考》一文中指出，截止2020年11月的397家滬深A股上市公司的調查分析發現：“國有企業混合所有制改革在有序推進，但沒有達成預想中的速度。”從公司違規處罰情況、資金占用、內部控制建設分析混合所有制改革的初步效果，“發現實施混合所有制改過后上市公司的公司治理效果沒有得到明顯的改善。”但同時“越來越多的上市公司有較強的意愿和較高的積極性推行混合所有制改革。”

混合所有制改革是我國經濟發展的必然結果，也是眾望所歸。混合所有制改革的重點是“混”和“改”，“混”的重點是解決國有資產市場化定價問題。定高了，沒人愿意要，定低了，國有資產流失。要建立合理的定價機制，要有相應的制度法律法規來保障。要不斷發展完善國有資產市場化交易平臺和交易機制。“改”的重點是解決現代企業治理問題，“混”了以后，誰來管，怎么管，這個是現在改革的焦點，也是本文討論的重點，如何建設有中國特色的現代企業制度和法人治理結構。

三、企業集團管理體系和模式

（一）企業集團的作用和優勢

國有企業大型化、集團化趨勢是改革發展的必然結果。企業集團是以母子公司為主體，以產權為紐帶，由多個法人企業組成的多層次經濟聯合體。它一般由集團公司（集團總部）、控股公司、參股公司、關聯企業組成。企業集團是國家產業升級的主導力量，是國家技術創新的推動者，是維護國家經濟主權的重要力量。企業集團優勢有：“規模經濟優勢；分工協作優勢；集團艦隊優勢；戰略優勢；壟斷優勢；無形資產資源共享優勢；迅速擴大規模優勢；技術創新的優勢。” 而且人力資本也可以在集團范圍內這個更大的平臺上流動，可以吸引和留住更加優秀的人才。企業集團是現代企業高度發展的結果，具有無可比擬的優勢，發展國有企業集團勢在必行。

（二）現代企業法人治理結構建設

企業法人治理結構是對公司進行管理和控制的體系，狹義上是指對股東大會、董事會、監事會和經理班子的權利、功能、結構等方面的制度安排。公司法人治理結構是以法人制度、有限責任制度為基礎，所有權和經營權相分離，決策權、執行權和監督權分離，形成所有者、公司法人、監督者、經營者之間相互制衡的機制。“是一種產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的新型現代企業制度。”

股東大會是公司最高權利機構，決定公司董事會、監事會人選，決定公司重大方針政策。股東是通過良好的公司治理來提高資產長期回報率。

董事會作為法人財產的代表，決定公司的重大問題，是公司治理結構決策中心，對公司資產的保值增值負責。董事會是最高決策機構，董事會是代表出資人的意志，對出資人承擔責任，對管理層進行監督，對企業重大事項進行決策。董事會是公司治理核心，憑借知識經驗為經營層決策提供建議。

監事會是公司經營活動的監督機構，重點監督公司財務、董事、經理班子，直接對股東大會負責。監事可以參加董事會、總經理辦公會，但是沒有表決權，擁有全面監督、全面審計的權利。

經理班子受聘于董事會，負責公司的日常經營業務，對自己的經營成果負責。經理班子是最高執行機構。

這樣由股東大會選舉產生的董事會和監事會，以及和董事會選聘的經理班子，形成了各司其職，各負其責，相互制衡的法人治理結構。公司法人治理結構就是通過明確股東、董事會、經理和監事會各自的責權利，提高企業運行效率。

目前公司法人治理結構的主要模式有家族式的股東控制型、美國的經理控制型、日本的主銀行相機控制型、德國的股東和員工共同控制型等。中國企業的法人治理結構必須結合中國國情，要在西方的法人治理管理經驗上進行優化，形成中國特色的現代企業法人治理結構。

（三）企業集團的管理體制和管控模式選擇

企業集團的管理體制是指企業集團管理系統的組成結構和組成方式。目前企業集團管理體制主要有歐美型的母公司-子公司-工廠或者集團本部-事業部-工廠，日本型的經理會-公司-工廠，韓國的集團會長-營運委員會-子公司-工廠等組織結構。

企業集團的管控模式是指集團公司的管理模式。根據集權和分權的情況，可以分為運營管控型（集權式）、戰略管控型（平衡式）、財務管控型（分權式）。

企業集團管理體制和管控模式的選擇，核心是厘清集團總部和下屬公司的權責利關系。管理體制和管控模式的選擇都要結合企業現狀和企業發展情況，要充分考慮企業外部環境、集團戰略、集團類型、集團規模、信息化水平、領導風格、企業文化、母子公司企業發展階段和管理水平等相關因素。從職能上講，集團總部應該成為集團性企業的戰略中心、資本中心、人力資源中心、制度中心、文化中心。

四、國有企業集團混合所有制改革的探索與優化

（一）堅持黨對國有企業的領導是混合所有制改革成功的根本保證

堅持黨對國有企業的領導，是由我國的基本經濟制度和政治制度決定的。我國的基本經濟制度是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的經濟制度，而國有企業是公有制經濟的主要表現形式。我國的基本政治制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度。中國共產黨是我國的執政黨。堅持黨對國有企業的領導反映了國家的意志。習近平總書記指出“國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。堅持黨的領導、加強黨的建設，是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的根和魂。是我國國有企業的獨特優勢。” 因此堅持黨對國有企業的領導，是國企改革成功的根本保證。

混合所有制改革，即是把民營企業、個人等非國有經濟資本引入到國有企業，也是把國有資本加入到戰略性產業的民營企業等非國有經濟。混合所有制改革并不是要放棄黨對國有企業的領導，反而是要促進黨對國有企業更好的領導，提高國有資產的運行效率。把黨的領導融入到國有企業現代企業治理中，把國企黨建工作要求納入企業章程，明確黨組織在公司法人治理結構中的地位和作用，對國有企業采用分層分類管理，促進國有企業更好的發展。

堅持黨對國有企業的領導，也是保障廣大職工的根本利益，保障職工通過職工代表大會、工會參與民主管理的重要手段。截止2019年底，全國黨員數量已經超過9000萬人。而國有企業黨員數量眾多，比重大，充分發揮黨建工作的政治思想優勢，可以充分調動廣大黨員的模范帶頭作用，進而激發整個組織的活力。充分發揮黨建文化的引領優勢，發揮黨風廉政建設優勢，可以加強對黨員干部的監督和管理，樹立以身作則、廉潔奉公等良好的企業文化。黨建工作可以推動企業更加健康良性發展！目前不僅僅是國有企業，黨建文化已經成為眾多民營企業發展的動力和引擎之一。

國有企業集團混合所有制改革，必須堅持黨對國有企業集團的領導，根據下屬企業不同屬性，分層分類推進改革，堅持黨委參與“三重一大”等企業重大決策。堅持黨的領導和現代公司治理相結合，通過黨建工作對下屬企業形成有效的監督和管理，推動整個集團戰略的實現。黨的民主集中制，是預防個人決策失誤風險的有效手段。集體決策制度，也有助于解決類似國有資產市場化定價問題。黨的廉政建設，更是預防貪污腐敗的有力武器，可以有效預防混合所有制改革過程中國有資產的流失。加強國有企業集團黨組織的建設，集團黨委、黨組、黨總支、黨支部、黨小組，層層抓落實，做好集團黨建工作。各級黨委會積極參與企業“三重一大”重大決策，為董事會決策提供建議。堅持黨組織政治核心作用，把國企黨建工作轉換為國有企業的生產力和核心競爭力。

（二）企業法人治理結構是混合所有制改革的堅強基石

2003年國資委的成立，標志著國有資產管理體制改革進入新階段，為現代企業制度建設打下了堅實的基礎。企業所有權和管理權分開，政府的公共管理權和國有資產管理權分開，政企分開，政資分開。公司制是現代企業制度一種有效的組織形式，公司法人治理結構是公司制的核心。公司法人治理結構是由股東大會、董事會、經理班子和監事會的法人治理機構對公司進行管理和控制的體系。財產權利和政府權利，出資人、受托人、經理人，監督人關系明確，界限清晰。國有企業轉變為股份有限公司或者有限責任公司，自主經營，自負盈虧、優勝劣汰。員工能進出、干部能上能下、薪酬能多能少，建立市場化運作機制，轉變股權結構和監管模式。

堅持黨的領導，充分發揮黨的政治核心作用，堅持法人治理結構，發揮現代企業制度優勢。結合中國國情和國有企業集團現狀，優化法人治理結構，理清黨委、股東大會、董事會、監事會的權責利邊界，各司其職，各負其責，協調運轉，有效制衡，構建高效運營機制。確保決策權、執行權、監督權，相互制約，相互協調，對股東和利益共同體負責。黨委是政治中心，股東大會是權利中心，董事會決策中心，經理班子是執行中心，監事會是監督中心。三重一大的事情必須經過集體決策，防止一人獨大或少數人控制。黨委做好政治思想工作，組織監督工作，總攬全局，協調各方利益。股東大會定戰略，董事會做決策，經理班子負責執行落地，監事會做好監督管理工作，大家相互配合，共同完成組織目標。加強黨的領導，發揮董事會和經理班子的積極性，發揮廣大職工的積極性和創造性，促進企業生產力水平不斷提高。

除了黨委和法人治理機構之間的責權利分配，集團總部和下屬投資企業之間權責利分配同樣至關重要，集團對下屬企業的管理要基于公司法，基于股權比例。對參股企業按出資比例選派股東代表、董事會成員，一般不插手具體事務，追求投資回報率最大化。對控股企業選派黨組織領導、董事會領導、經理班子等高層領導，通過對高級干部的管理，實現集團戰略目標。對獨資企業從公司戰略到具體業務，基本上是無所不管。集團的公司治理水平將決定整個集團的市場競爭力，將決定整個集團的盈利水平。

（三）分層分類推進國有企業集團混合所有制改革

國有企業集團實施混合所有制改革，必須對集團下屬企業實施分層分類管理。國有企業集團目前涉及領域，大致可以分為三大類：關系到國家安全、經濟命脈、國計民生的公益性壟斷領域、充分競爭但符合國家發展戰略要求的戰略性領域、充分競爭的其他普通領域。對公益性領域采用“管人管事管資產”，這類企業主要是講政治，服務國家和人民利益，不實施混改，以國有獨資為主，人員可以采用公務員或事業單位管理辦法。對戰略性領域“管人管資產”，講政治也要講效益，服務國家戰略，逐步實施混改，混改后仍然是國有資本控股，但采用市場化運作，激發組織創新活力。對普通競爭領域“管資產”，以講效益為主，完全市場化，積極推動混改，國有資本可以考慮完全退出或保留少部分股權，股權可以通過在集團層面成立股權投資公司進行統一管理。

國有企業集團不僅要國有資產保值增值，而且要關注國有資產運行效率。針對不同領域的產業，實施不同的管理方式，提高國有資本運行效率。具體見附表：

對集團內下屬投資企業實施分層分類管理，可以更好的調動下屬企業經營積極性，更好的適應市場競爭，實現集團整體戰略目標。

（四）員工持股是混合所有制改革的有利武器

混合所有制改革的目的，是要進一步釋放生產力，實現土地、資本、勞動力、企業家等生產要素最佳配置。而這些生產要素中，人是最大的變量。通過市場化薪酬、經營者年薪制、職業經理人制度、員工持股等方式，充分調動人的積極性和能動性，發揮人的潛能，實現資源的高效整合，為企業創造更大的價值。“目前混合所有制改革模式主要包括引入戰略投資者、員工持股計劃、上市重組、新設公司、戰略合作、采用多種形式等等，其中引入戰略投資者33.5%，員工持股計劃占比9.07%”引進戰略投資者是國有資本和非國有資本的優化配置。員工持股是人才和資本的有效結合。從目前的混改情況來看，這兩種方式是比較成功的。而員工持股應該是性價比最高的混合所有制改革模式之一。

“員工持股計劃是指企業員工擁有本企業產權的一種股份制形式。”它是企業重要的長期激勵方法。一般先從企業家入股開始，然后是高級經理人入股、核心技術人才入股、專業人才入股，最后到全員持股。不同性質的企業和不同發展階段的企業，應該采用不同的員工持股模式。員工持股把企業發展和員工個人的發展，企業效益和個人收入緊密聯系起來，讓員工真正成為企業的主人，充分調動員工積極性和能動性，形成員工和企業利益共同體。有效解決股東和經理層委托代理利益沖突問題，從而使企業長期利益最大化。員工持股是企業吸引、激勵、留住人才有利武器，是企業真正的長效機制，必將促進企業可持續發展！在國有企業集團發展員工持股的混合所有制改革模式，可以進一步激發國有企業活力，形成國有資本、非國有資本和員工的利益共享平臺，助推國有企業集團健康、長期、持續發展！

五、結束語

國有企業集團改革應充分發揮國有企業黨建工作的優勢，不斷完善現代企業法人治理結構，通過混合所有制改革推進國有經濟布局戰略性調整，進一步激發國有企業活力，提高國有資本的運行效率和市場競爭力。國有企業集團的混合所有制改革，是在堅持黨對國有企業的領導下，進一步優化產業經濟布局，對集團下屬投資企業進行分層、分類管理。通過現代企業治理制度，厘清集團和下屬投資企業之間、國有和非國有之間、控股和參股之間、黨委和法人治理機構之間、人才與資本之間、計劃和市場之間的關系，實現集團內部資源共享、優勢互補，形成企業核心競爭力，提高國有資本全球市場競爭力。中國特色的現代企業集團治理模式，是在充分發揮中國社會主義體制、機制優勢的基礎上，堅持國有資本為主體的社會主義經濟制度，消化吸收西方現代企業治理先進經驗，建立以市場經濟為核心的現代經濟制度，通過深化混合所有制改革，建設有中國特色的現代企業集團治理制度，最終形成適合中國國情的現代企業治理機制，實現市場經濟和計劃經濟的完美融合，造福國家和人民，助推中華民族的偉大復興！

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