中小城市如何在碳減排中發揮重要作用

　　黨的二十大報告明確強調“積極穩妥推進碳達峰碳中和”，要求立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動。從碳排放源頭來看，我國70%的碳排放來源于城市，作為人口、建筑、工業、交通、物流的集中地，專家學者認為城市將是“雙碳”戰略實施的最重要領域。中小城市在我國行政區劃體系中起到重要戰略節點的作用，當前，中小城市碳減排面臨怎樣的困境？又應當采取什么重要舉措？

　　為此，中國生態智庫科研助理孫銘雨在本期欄目邀請到國信中小城市指數研究院秘書長、中小城市綠皮書《中國中小城市發展報告》主編、中國生態智庫成員呂偉華，聽聽他對當前我國中小城市推進碳減排的獨到看法。

　　孫銘雨：呂秘書長您好，對于近期提到的“雙碳”戰略目標，請問“雙碳”的內涵是什么呢？

　　呂偉華：我國長期以“保供應”為主的能源發展思路，造成產能持續擴張、能源利用效率低下等問題，加之我國產業結構中制造業占比較高，導致我國單位GDP能耗居高不下。2020年9月22日，國家主席習近平在聯合國大會上提出了“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的目標。2030年前碳達峰是近期目標，是邁向碳中和的基礎和前提；2060年前碳中和是長期目標，碳達峰后需要更有力度的減排才能實現碳中和。

　　“雙碳”戰略，實質是低碳轉型。碳達峰是以碳中和為目標的達峰，是保證經濟高質量發展同時的達峰，是產業結構優化和技術進步促進碳強度逐步降低的達峰；碳中和是為中國經濟社會發展開創的一條兼具成本效益、經濟效益和社會效益的新發展路徑，與實現我國第二個百年奮斗目標同步，是實現經濟社會低碳轉型和深刻進步的里程碑。

　　孫銘雨：在“雙碳”戰略目標中，中小城市發揮著怎樣的作用？

　　呂偉華：中小城市數量大、類型多、范圍廣，是城市體系中不可或缺的重要組成部分，在碳減排中發揮重要作用：

　　第一，推動節能降耗。中小城市通過踐行可持續發展理念，加強環境保護、資源利用和生態建設，進而從根源上減少碳排放。例如，在建筑、交通、電力、采暖等領域形成良好低碳習慣，大力發展綠色建筑，減少私人車輛使用，有效推動碳減排。

　　第二，優化產業結構。相比于大型城市，中小城市雖然產業結構相對單一，但這一特點在碳減排中也有一定優勢。一方面，產業種類少意味著需要消除的污染類型少，更容易實現綠色轉型。另一方面，中小城市僅需將當地特定產業向綠色低碳方向轉型升級，而無需考慮各行各業。

　　第三，踐行綠色生活。中小城市作為新型城鎮化的主要載體，集聚了大量人口，可以在此基礎上推廣垃圾分類、減少塑料使用等綠色生活方式，倡導低碳、健康、環保的生活理念，形成綠色生活方式。

　　孫銘雨：您認為當前中小城市相比于大城市的發展有什么特點？

　　呂偉華：總的來說，中小城市的發展挑戰與機遇并存。一方面，相對于大城市而言，中小城市發展相對落后。目前的經濟基礎仍然薄弱，產業規模和聚集度并不高，特別是地處中西部發達地區的中小城市，經濟發展任務和壓力還很大，亟需依靠產業快速發展來帶動經濟增長和收入水平提高。如果沒有快速發展的產業，中小城市無法解決人口就業問題。

　　另一方面，目前國家正推動成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等多個重點城市群的建設，這為中小城市的建設與發展帶來了重大機遇。同時，大城市的典型做法也為中小城市發展提供了借鑒經驗。中小城市綠色轉型付出的重置成本和沉沒成本相對發達城市較低，因此對轉型的意愿往往更強，這為中小城市借助高新技術、綠色技術實現跨越式發展提供了更多可能。

　　國信中小城市指數研究院秘書長、中小城市綠皮書《中國中小城市發展報告》主編、中國生態智庫成員呂偉華

　　孫銘雨：基于以上特點，您認為相比于大城市，中小城市推進碳減排會面臨哪些困難？

　　呂偉華：首先，經濟增長與碳達峰、碳中和問題之間的平衡難度較大。發展經濟、擴大就業、提高人民生活水平仍是廣大中小城市面臨的首要問題，但是，目前各中小城市產業體系中高碳產業所占比重也較大，往往會帶來較高的化石能源使用量和碳排放量。

　　其次，低碳技術是未來中小城市實現碳減排的瓶頸。利用低碳技術引領能源利用方式的轉變，是中小城市低碳發展的關鍵手段。但對于中小城市本身，并不具備大規模應用低碳清潔技術的經濟條件。同時，相比于大城市，中小城市研發、引進與推廣低碳清潔技術的資金往往比較有限，導致低碳清潔技術無法在中小城市中得到廣泛的應用。

　　第三，面臨大城市高碳產業轉移的誘惑。隨著大城市碳減排的壓力越來越大、企業碳成本快速上升等問題，許多企業逐步搬遷到中小城市。而這些產業，大部分屬于能源、原材料初級加工業等，其中很多都是高碳排放量的產業。在經濟增長的強烈需求下，很多中小城市有內在動力利用相對低廉的生產要素價格和優越的資源稟賦來承接這些高碳產業。經濟增長的同時，也為中小城市的低碳發展帶來嚴峻挑戰，需要在吸納這些產業的同時實現產業脫碳改造。

　　孫銘雨：為了達成碳減排的目標，您認為中小城市低碳化發展的核心工作是什么？

　　呂偉華：我國能源將從以清潔發展為主線轉向以低碳發展為主線，2030年前碳達峰意味著煤炭消費需在此前甚至2025年前率先達峰；2060年前碳中和意味著在達峰后幾十年內，煤炭等化石能源消費量需大幅降低，同時，推動光伏、風電等新能源發展。因此，圍繞低碳發展，從現實有效的途徑來看，能源發展的重點在于節能降耗、能源結構調整、發展低碳技術和碳市場三大領域。

　　從產業長遠發展的視角來看，能源結構調整是重中之重。能源結構調整的結果直接關系到中小城市能否實現可持續發展。

　　在供給側，需大力發展清潔能源，降低化石能源尤其是煤炭的消費占比。由于資源稟賦特點，我國能源供給體系以化石能源為主，而二氧化碳排放主要來自化石能源消費，其中煤炭排放約占80%，減少碳排放的重點之一是降低化石能源尤其是煤炭消費占比。

　　在需求側，需提高終端部門電氣化率，加速化石能源替代。終端部門碳排放主要來自工業、建筑、交通三個領域，減碳重點是提升終端電氣化水平，減少化石能源消費。

　　以昆山市為例，2020年昆山工業總產值突破萬億，在“雙碳”目標約束下，如何在算好“經濟賬”的同時特別注重算好“生態賬”是昆山要直面的問題。對此，昆山將工作重點放在了能源結構優化調整上，通過天然氣熱電聯產、調整市外來電中水電占比謀求重大突破，形成清潔能源多方互補格局，有效構建起電能“源、網、負、儲”四維友好互動的智慧化管理系統。從2020年起，投運并擴建中的白鶴灘水電站將為昆山提供60億千瓦時清潔水電，“西氣東輸”對華能昆山的熱電聯產將提供更大支持，區域能源結構性優化和“雙碳”控制成效將進一步得到顯現，“雙碳”戰略目標在昆山市得到切實的落實。

　　孫銘雨：相比于大城市，中小城市的低碳技術相對落后，您有什么建議？

　　呂偉華：相比于大城市，中小城市技術創新和管理經驗相對薄弱，除了一些發達地區外，綜合碳排放仍然較高。同時，中小城市在人才吸引、資金吸引、技術吸引等方面也不如大城市。因此，地方政府要對低碳技術研發和應用給予相應支持，我認為主要有以下兩點：

　　第一，加大低碳發展財稅扶持力度。利用財政資金和預算內投資支持“雙碳”基礎設施補短板強弱項、低碳產業發展、能源高效利用、資源循環利用等。繼續落實節能、資源綜合利用以及合同能源管理的所得稅、增值稅等優惠政策。通過財政支出，鼓勵“雙碳”轉型，促進低碳技術的研發、推廣應用等。

　　第二，完善政府低碳采購制度。通過完善政府綠色采購制度，強化政府對低碳產品采購的支持功能。對政府綠色采購的主體、標準、清單和流程等一系列問題進行規定，從而確保低碳采購活動的順利開展。

　　孫銘雨：對于如何平衡好中小城市的經濟增長和碳減排之間的關系，您有什么建議？

　　呂偉華：這也是許多中小城市面臨的難題。部分城市在追求經濟發展的同時，忽略了環境保護問題，從而導致發展不可持續。事實上，碳減排與經濟增長之間，并不是一種零和游戲的關系，也就是說，一個地方可以在維持經濟增長的同時減少碳排放。這就需要我們采取一些有效的措施，我認為，主要包括以下幾個方面。

　　第一，積極參與全國碳排放權交易市場。國內外實踐表明，碳市場是以較低成本實現特定減排目標的政策工具。與傳統行政管理手段相比，碳市場既能夠將溫室氣體控排責任壓實到企業，又能夠為碳減排提供相應的經濟激勵機制，降低全社會的減排成本，帶動綠色技術創新和產業投資。目前我國已建立較為成熟的碳交易市場，各中小城市相關部門要積極參與配合全國碳市場運行，設立相應工作機構。

　　第二，支持和發展低碳行業。制定具體可行的減排目標，并重點關注既可以刺激經濟增長又能減少碳排放的領域。例如，鼓勵并支持發展清潔能源、綠色交通、循環經濟、數字經濟等領域的企業，以此來降低碳排放并推動經濟增長。

　　第三，積極拓展跨區域、跨國際貿易合作。通過引進和研發已經成功實踐的技術和管理經驗，提高生產、使用能源的效率和減排能力，進而提高地方產業的質量和效率。同時，中小城市也可以將其優勢行業資源轉化為一種碳減排和碳貿易的新機會，開創可持續發展的新模式并獲得更多利潤。

　　孫銘雨：推進碳減排，中小城市應該走怎么樣的發展路徑呢？

　　呂偉華：從具體轉型路徑上來看，由于不同中小城市所處發展階段、資源條件、產業結構、生產生活方式等存在差異，實現低碳轉型的路徑也不同。

　　對于產業已經較為穩定、經濟富裕的中小城市，如百強縣市，應將能源結構調整放在第一位，增加電力、天然氣、可再生能源的應用，減少煤炭、石油等化石能源消費。在此過程中，能源依賴型、附加值低的工業會被低碳、高附加值的工業所替代，城市生產、生活用能的效率也將得以提升。同時，注重城市生態環境建設，既可以增加碳匯、減少城市熱島效應，也能提高城市居民的宜居體驗。

　　而對于經濟暫時較為落后的城市，則建議率先發展經濟，積極推進綠色工業化、綠色城鎮化，可以從城市在區域經濟體系中的功能定位、地方資源人文特色來選擇相應的工業項目，并在此過程中因地制宜擺脫“高碳鎖定”。

　　孫銘雨：對于大城市高碳企業轉移到中小城市，中小城市應該怎么做？

　　呂偉華：正如前面提到的，低碳轉型和經濟發展并不對立。為了避免經濟高碳化和污染轉移的同步發生，我認為在產業轉移過程中，主要有以下三點做法：

　　第一，對承接產業進行脫碳改造。利用新技術，改進生產工藝。研究表明，對一般的工業項目，選擇采用信息技術，生產同樣的產品，可以減少碳排放15%左右。同時，對生產用能進行替代，用低碳能源替代高碳能源。當前以電力、天然氣等為主要方向，未來還需要以電力、氫能等替代天然氣。

　　第二，建設工業園區，實現規模經濟。小型企業在處理廢氣污染方面缺乏成熟的技術，各類企業散落分布在城市的各個區域也不利于政府實施監管。將這些工業企業集中到園區中，在園區內開展循環生產，對廢水廢氣等進行處理和回收利用，有利于更好發揮規模經濟效應。同時，園區內要實施負面清單管理、實施清潔生產制度，做好相應監督管理工作。

　　第三，提升城市碳匯能力。增加中小城市綠色碳匯，擴大人工造林，推進綠地建設，保護中小城市森林，持續推進國土擴綠、增綠；因地制宜地發展生態循環農業、海洋碳匯等模式，有效發揮森林、濕地、海洋等自然生態系統的固碳作用。

　　孫銘雨：非常榮幸能夠邀請到您針對中小城市如何在碳減排中發揮重要作用、中小城市碳減排面臨何種困境、如何推進中小城市“雙碳”戰略目標等問題與我們分享獨到見解。感謝您接受中國生態智庫本次專訪，為我們答疑解惑，也期待下一次與您的合作。