重磅文章 | 中國多維扶貧這樣煉成

中國的多維扶貧已走在世界前列。諾貝爾經濟學獎得主阿瑪蒂亞·森提出“多維貧困”理念：貧困不僅僅是收入不足，更是沒有能力獲得教育、衛生、飲水等基本服務。中國現行的扶貧標準就是一個綜合性的多維指標，它包含人均收入指標，同時把“兩不愁、三保障”作為貧困人口脫貧的基本要求和核心指標。新中國成立以來，我國是全世界發展中國家在多維扶貧領域做得最好的國家。

一、教育扶貧

新中國成立以后，為改變農村文盲率高達95%以上，適齡兒童入學率只有20%左右的落后局面，為保證社會主義各項事業的順利開展，中央政府在教育上主要抓兩個方面：一方面抓掃盲教育；一方面加強義務教育。

1949年12月，教育部召開了“第一次全國教育工作會議”，在這次會議上首次提出了“從1951年開始進行全國規模的識字運動。”1952年6月5日，教育部公布了1500個常用字表，并以此作為掃除文盲工作中的脫盲標準。同年11月15日，我國政府成立了中央掃盲工作委員會。中央掃盲工作委員會的成立，意味著掃盲工作已經不再是一個教育問題，而是作為政治問題對待的。

1956年1月，教育部印發了《十二年國民教育事業規劃綱要》，明確將“普及義務教育，使新生一代人人受到國民必須受的教育”作為國民教育工作的三大任務之一，要求7年內基本掃除文盲，7年內在全國基本普及義務教育。1956年3月，中共中央、國務院發布《關于掃除文盲的決定》，會議指出：“掃除文盲是我國文化上的一場大革命，也是國家進行社會主義建設的一項極為重要的政治任務。”同年9月，黨的八大又提出：“必須用極大的努力逐步掃除文盲，并且在財政力量許可的范圍內，逐步地擴大小學教育，以求在十二年內分期地普及小學義務教育。”六七十年代，我國逐漸建立起了九年一貫制義務教育制度。改革開放前新中國在人力資本上的積累，也為改革開放后的中國經濟奇跡做了充分的社會準備。

二、衛生健康扶貧

新中國成立之初，我國農村醫療衛生落后，人們生活水平低下，傳染病、寄生蟲病、地方病十分流行，國民的健康狀況十分糟糕。據統計，當時全國人口的發病數累計每年1400萬人，死亡率在20‰以上，其中半數以上死于可預防的傳染病，農村嬰兒死亡率高達170‰。人均平均壽命在35歲左右，是當時世界上平均壽命最低的國家之一。中央政府深知農民健康的好壞對人民幸福生活的影響。因此，針對農村衛生資源匱乏、衛生條件差、各種疾病流行猖獗等問題，中央政府出臺一系列政策，并采取一些強有力的措施及手段。

1952年，中央政府提出“面向工農兵、預防為主、團結中西醫、衛生工作與群眾運動相結合”作為衛生工作建設的四大方針。四大方針的提出和確立，為新中國衛生事業的發展指明了方向。

為了解決農民缺醫少藥的問題，并充分利用和發揮農村中原有衛生資源的作用，我國政府一方面利用有限的資金建立基層衛生機構，一方面整合已有的農村衛生資源組建聯合診所。聯合診所是一種醫療衛生合作組織，是農村基層衛生人員興辦的集體所有制性質的互助合作醫療機構。聯合診所出現于上世紀50年代，結束于農村合作醫療制度普及后。在近二十年的時間里，它與農業社保健站和公社衛生院成為廣大農村基層衛生組織的三種基本形式，為解決當時農村衛生資源極度匱乏、農民缺醫少藥的問題，加強農村基層社會的衛生防疫工作起了一定的作用。不過，組建聯合診所是利用農村已有的衛生資源來解決農村居民看病難的問題，而農村現有的衛生資源遠遠無法滿足占全國80%以上的農村居民的醫療需求。在此背景下，中央政府決定利用稍有優勢的城市衛生資源支援農村，組織城市醫療衛生人員到農村進行巡回醫療。據不完全統計，到1965年4月中旬，全國共組織1521個醫療隊，參加巡回醫療的醫務人員（包括縣醫院）18697人，其中絕大多數省區的醫療隊都有一流的專家、教授、名中醫參加。

1965年，毛澤東同志接到的衛生部關于農村醫療現狀的報告稱，中國有140多萬名衛生技術人員，其中70%在大城市，20%在縣城，只有10%在農村；醫療經費使用上，城市占比75%，農村只占25%。1965年6月26日，毛澤東同志做了“關于把醫療工作的重點放到農村的指示”，自此，普及農村醫療衛生的工作在全國迅速展開。在全國各縣成立人民醫院，在公社一級成立衛生院，在村里設衛生室，構成農村三級醫療衛生網。農村三級醫療衛生網是以大隊合作醫療站為前哨，公社衛生院為樞紐，縣級醫療衛生機構為中心，把預防、保健、醫療工作聯結在一起，在全國范圍內組成一個完整的醫療預防體系，為廣大農民提供醫療保健服務。

20世紀60年代后期至80年代初，農村普遍建立起了縣、鄉、村三級醫療衛生保健網，農村合作醫療的覆蓋率達90%以上，赤腳醫生成為農村合作醫療的忠實執行者。農村“缺醫少藥”和農民的生存狀況得到極大改善。據《1979年世界發展報告》顯示，中國1960-1977年人均國民生產總值年增長率為5.1%，但嬰兒和兒童死亡率卻大大下降，人均預期壽命也明顯延長。到1981年，人均預期壽命已由新中國成立之初的35歲增加到69歲，嬰兒死亡率從200‰下降到37‰。這些顯著成就很大部分歸功于農村合作醫療的推廣。農村三級醫療保健網、農村合作醫療制度和赤腳醫生曾一度被認為是中國農村醫療服務的“三大法寶”，并被世界衛生組織和世界銀行給予高度評價，被譽為“以最小投入獲得了最大健康收益的中國模式。”

三、婦女兒童健康減貧

婦女作為“半邊天”，對人類社會發展有著十分重要的作用和影響。兒童是一個民族、一個國家發展的未來和希望。尊重婦女、關愛兒童，既是社會文明進步的重要標志，也是中華民族五千年來生生不息的一個重要因素。

20世紀90年代以來，婦女和兒童問題已經日益成為國際社會關注的重要議題和優先領域。“母親安全”“兒童優先”正在成為全球性婦幼衛生工作的行動準則。

1982年，衛生部頒布《全國計劃免疫工作條例》，將普及兒童免疫納入國家衛生計劃。1985年，我國政府宣布分兩步實現普及兒童計劃免疫——1988年各省實現12個月齡和18個月齡接種率達85%的目標，1990年這一比率達85%。1986年，根據WHO（世界衛生組織）推薦的免疫程序，衛生部重新修訂了《兒童計劃免疫》。

四、男女平等

新中國成立后，黨和政府把男女平等作為我國社會發展的基本國策及首要任務提出來。起臨時憲法作用的《共同綱領》第6條規定：“中華人民共和國廢除束縛婦女的封建制度，婦女在政治的、經濟的、文化教育的、社會生活的各方面，均有與男子平等的權利。實行男女婚姻自由。”1950年頒布的《婚姻法》保障了婦女在婚姻方面享有與男子平等的權利。至此，中國確立起男女平等的社會主義制度，男女平等有了法律基礎和制度保障。此后，國家通過意識形態、政治運動和行政干預，不僅使“男女平等”思想深入人心，而且使之體現在社會生活的各個方面。在這個過程中，借助社會主義國家的力量，我國婦女在短時間內完成了兩個跳躍：一是跳出了封建家庭，廣泛進入社會；二是跳出了封建社會，直接進入現代意義上的民族國家。

未來，我們還需要在法律方面向前推進。今天的社會依然有很多歧視女性的地方，很多單位在招工時明確表示不招女性，或要求年齡35歲以下。還有的單位要求容貌較好，顏值較高，這也是一種歧視。所以，未來我國要推進就業立法，反對年齡歧視、性別歧視。

五、安全飲用水扶貧

水是生命之源,獲得安全飲用水是人類生存的基本需求。科學研究表明,人體59%～66%是由水組成的。要維持人的健康基本需求，每人每天至少要得到20升的安全飲用水。加上其他日常生活用水，每人每天大約需50升水。目前，全球每6人中就有1人不能持續獲得安全飲用水，80%的發病及死亡與水有關。在我國，通過飲用水發生和傳播的疾病就有50多種。《聯合國千年宣言》提出：在2015年年底前，使無法得到或負擔不起安全飲用水的人口比例降低1/2。各國元首和政府首腦承諾最遲在2015年實現上述目標。聯合國確定2005—2015年為生命之水國際行動10年，就是為實現上述目標采取的一項重要舉措。

改革開放以來，中國在農村供水方面取得了顯著進展，包括加強基本水源保護和自來水管入戶。然而，解決和改善水源還不等于提供安全飲用水。1999年，世界銀行駐中國代表處市政、供水、環境部主任喬治·普蘭特先生說：“盡管中國近年來取得了很大進步，但仍然還有4.5億多農村人口從不安全的水源取水或存在缺水問題。”同年，世界銀行批準向中國提供1600萬美元國際復興開發銀行貸款和3000萬國際開發協會信貸，將使中國300多萬農村人口從清潔安全的飲用水和衛生健康狀況的改善中受益。

六、廁所減貧

現代醫學指出，糞便中含有多種腸道傳染病和寄生蟲病的病原體，嚴重威脅人體健康。世界衛生組織報告顯示，全球因缺乏廁所等基本衛生設施引發的腸道疾病，造成每年約150萬未滿5歲的兒童死亡。

1977年世界衛生組織提出“2000年人人享有衛生保健”的全球戰略目標。聯合國在《千年宣言》中明確提出：到2015年，將沒有享受安全飲用水和基本衛生設施的人口比例減半。我國政府明確表示對以上目標的承諾。

清潔衛生的廁所是從源頭上控制這些疾病傳播的關鍵，對公共健康至關重要。我國農村改廁發起于20世紀60年代，是愛國衛生工作的重要內容，是貫徹“預防為主”方針，通過改善農村飲水條件和環境衛生狀況來預防疾病、促進廣大農村居民身心健康的一項衛生治本措施。20世紀70年代，中國愛衛會組織開展“兩管五改”活動，清理整治環境，建廁所、管糞便、除四害，突出對人畜糞便的管理。1990年，全國愛國衛生委員會等五部委頒布的《我國農村“2000年人人享有衛生保健”規劃目標》，依據我國農村不同經濟地區（貧困、溫飽、寬裕、小康）情況提出：到2000年，衛生廁所普及率——貧困地區為35%，溫飽地區為45%，富裕地區為70%，小康地區為80%。1996年我國將改善農村環境衛生的受益戶數任務納入我國國民經濟和社會發展建設的五年計劃中，具體目標是“九五”衛生廁所普及率為40%，“十五”為55%。2000年底，全國農村衛生廁所普及率為44.85%，超額實現了“九五”目標。

七、易地扶貧搬遷

為實現到2020年全面建成小康社會的奮斗目標，2011年黨中央、國務院制定實施《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，明確到2020年穩定實現扶貧對象“兩不愁三保障”的奮斗目標。現階段扶貧開發確定了易地扶貧搬遷、整村推進、以工代賑、產業扶貧、就業促進、革命老區建設、扶貧試點等專項工作。

與就地扶貧相比，易地搬遷扶貧具有投入少、效益大、可持續的特點。鑒于就地扶貧的政策效益和投入效益越來越微弱，就地脫貧的路子成本太高，效益不佳，缺乏可持續性。而異地搬遷扶貧的成本低于原地扶貧，而效益高于原地扶貧，是一條符合山區實際的脫貧路子。

經國務院批準，從2001年開始，國家發展和改革委員會安排專項資金，在全國范圍內陸續組織開展易地扶貧搬遷工程，把居住在深山區、石山區、生態環境脆弱地區以及“一方水土養不活一方人”的生產生活條件極為艱苦地區的貧困農戶搬遷出來，到條件較好的地區發展致富，從而徹底改變他們的生產生活條件，從根本上解決長期困擾他們的生存問題。這是新時期扶貧開發的一項重大戰略舉措，是適應新階段、新形勢扶貧工作需要的有效扶貧手段。

截至2015年底，已累計安排易地扶貧搬遷中央補助投資363億元，搬遷貧困人口680多萬人。一些地方也根據本地實際，統籌中央財政專項扶貧資金、扶貧移民、生態移民、避災搬遷等資金實施了搬遷工程。在中央和地方的共同努力下，全國已累計搬遷1200萬人以上。其中，“十二五”時期，國家發展和改革委員會加大了易地扶貧搬遷工程投入力度，搬遷成效更加明顯，累計安排中央預算內投資231億元，是前10年投入的1.75倍；累計搬遷貧困人口394萬人，是前10年的1.37倍。同時，帶動其他中央部門資金、地方投資和群眾自籌資金近800億元。

八、農村養老保險

改革開放以前，我國農村沒有建立養老保險制度，只有農村五保供養和集體養老制度。農村五保供養，指的是對喪失勞動能力和生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘農民實行保吃、保穿、保住、保醫、保葬（“五保”）的一種社會救助制度。五保對象是農村困難群體中最缺乏生存能力、最需要幫助照顧的弱勢群體，為他們提供五保供養是有中國特色的農村社會保障體系的重要組成部分。

集體養老，指的是農民年老沒有勞動能力時，可以通過集體平均分配獲得口糧，這種分配上的平均主義實際上體現了集體保障職能。改革開放以后，隨著農村家庭聯產承包責任制的實施，集體養老制度失去了賴以生存的條件，也就慢慢消亡了。

九、農村最低生活保障制度

20世紀80年代以前，除農村五保外，各地普遍采取臨時救助措施，對缺衣少食的貧困對象給予臨時救助；80年代以后，一些省市開始探索臨時救濟與定期定量相結合的方法，對常年困難的農村貧困家庭定期進行資金或實物救助。在定期定量救助制度的基礎上，東部發達省市（上海、廣東、浙江、福建等）在20世紀90年代開始探索建立農村最低生活保障制度（簡稱“低保”）。90年代中期，“低保”制度從部分城市逐步拓展到全部城市，進而從城市延伸到農村。

1994年國務院召開了第十次全國民政會議，提出“到本世紀末，在農村初步建立起與經濟發展水平相適應的層次不同、標準有別的社會保障制度”。1996年民政部下發《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，鼓勵各地要積極試點，穩步推進，并提出：“凡開展農村社會保障體系建設的地方，都應該把建立最低生活保障制度作為重點，即使標準低一點，也要把這項制度建立起來。”與此同時，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了“整體推進城鄉最低生活保障制度建設”的政策設想。到1997年底，全國共有417個縣建立了最低生活保障制度，占縣總數的24.4%。

十、改爐改灶扶貧

改革開放近40年來，我國成功開展了一些農村改爐改灶項目。如農業部門從能源有效利用角度成功地為1.89億農村居民安裝了改良生物燃爐灶。這項國家改良爐灶項目是目前世界上規模最大、實施最成功的節能干預項目。又如，衛生部會同農業部和有關省份在中國三峽地區完成了15萬戶的改爐改灶任務，推廣了適用于不同海拔高度山區、不同煤種、不同用途的10多種爐灶類型，結果表明改爐改灶后室內空氣質量明顯轉好，氟化物、二氧化硫、一氧化碳和可吸入顆粒物等主要空氣污染物的濃度下降了90%左右。此外，受世行及其他國際機構的援助，在中國貴州、陜西等省份開展的旨在降低以煤和生物燃料為主，大量的以改良爐灶和健康教育為主要手段的干預項目，已經取得了顯著效果。

十一、自然災害救助

我國是世界上自然災害最嚴重的少數國家之一，歷史長、危害范圍廣、爆發力高，且具有季節性、階段性、持續性、周期性、交替性和群發性等特點。我國民政部根據自然災害的危害程度，將自然災害劃分為特大災、大災、中災和小災四個等級。其中，農作物絕收面積30萬公頃以上；倒塌、毀損房屋3萬間以上；因災死亡30人以上；因災需要緊急轉移人數達3萬人以上；牧區牲畜死亡10萬頭(只)以上；7級和7級以上特大破壞性地震；一次性災害過程直接經濟損失達10億元以上的災害為特大災。

2001年以來，我國經歷了南方低溫雨雪冰凍災害、汶川特大地震、青海玉樹地震、舟曲特大泥石流、四川九寨溝地震等重特大自然災害，減災救災的地位和作用更加凸顯。

十二、電力減貧

1949年新中國成立時，中國農村的年用電量僅為2000萬千瓦時，平均每個農民年用電量僅為0.05度。改革開放初期，農村面貌雖有很大改觀，但生產力仍然受到束縛，有40％的農民依然過著“耕地靠牛、照明靠油、用水靠挑、碾米靠推”的無電生活。改革開放40多年來，我國基本實現了“戶戶通電”，電力扶貧取得了舉世矚目的成績。

十三、交通減貧

交通運輸是扶貧開發的重要領域，也是實現脫貧的基礎性和先導性條件，“特別是在一些貧困地區，改一條溜索、修一段公路就能給群眾打開一扇脫貧致富的大門。”“要想富，先修路，道路不通暢，經濟發展和民生改善就無從談起”，加快實施交通扶貧脫貧攻堅，是實現精準扶貧、精準脫貧的先手棋，是破解貧困地區經濟社會發展瓶頸的關鍵，也是擴大內需，促進交通運輸自身發展的重要舉措，對全面建成小康社會具有重要戰略意義。

十四、信息化扶貧

信息化扶貧的思想在我國出現得比較晚。20世紀90年代，扶貧與信息化結合的思想開始在學術界萌芽。楊學農、林全營較早提出“信息扶貧”的想法，并提出“信息勢”的概念。謝俊貴認為，我國東西部、城鄉之間存在嚴重的信息分化，政府和社會必須采取相應的扶貧措施來實現減貧，尤其是開展信息化扶貧。孔昭林認為，信息通訊技術扶貧為地方政府提供一種特殊的資源，建立地方電子政府，對地方政府改革和干部信息觀念產生深刻的影響。李錦認為，當前城鄉信息化建設的程度存在明顯差異，農村地區的信息化程度遠低于城市，城鄉之間存在巨大的“數字鴻溝”，必須實行信息扶貧，消除“數字鴻溝”。汪向東、王昕天建議，主管部門應盡快把以電子商務扶貧為代表的信息扶貧納入主流的扶貧政策體系之中，通過電子商務引導產業扶貧開發。

正是因為長期堅持多維扶貧，我國的扶貧開發事業取得了舉世矚目的偉大成就。改革開放近40年來，我國農村貧困人口減少7億多，占全球減貧人口的70%以上；2013年至2016年，我國連續4年年度脫貧超過1200萬人，累計脫貧5564萬人，貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。這充分表明，在國際社會還在對多維貧困進行理論探索之時，我們黨已經在實踐中開創了多維扶貧的嶄新事業。

消除貧困一直是黨的一項最重要的工作。新中國成立以來，扶貧標準根據經濟社會的發展不斷調整，黨的十八大以來的“精準扶貧”模式，更是在世界歷史上空前絕后的偉大壯舉。經過了幾十年來一代又一代人的艱苦奮斗，我國終于消除了絕對貧困，現在正在向鄉村振興邁進。中國脫貧方案成為他國之鑒，為研究多維扶貧提供了豐富多樣的實踐經驗。